清朝时期的制度腐败化到腐败制度化（二）

4、行贿基金的出台

“公行”取消之后5年(1775年)，被再度恢复，这次商人们获得的垄断权更大了，可以专揽茶叶、丝等高利润的大宗贸易，并且独家代理外商在华的供销，按总额收取3%的费用。

当然，其所承担的连带责任更重，外商将不再直接缴纳关税等，“公行”成为外商与帝国政府之间的防火墙。

“公行”的定位至此确定，直到1842年被《南京条约》废除，“公行”(Co-hong)在很多地方也被老外们称为“官行”(Kwanhong)。

连带责任的加重及政府勒索的加强，令“公行”产生了强烈设立公共避险基金的冲动，这直接导致了“公所基金”的诞生。

推动“公所基金”的第一个动力，在于帝国政府要求“公行”承担起讲合同、守信用的模范，凡是拖欠了外商货款的，一律由“公行”先行赔付。这是一个财经制度上的“连坐法”。而第二个更为强劲却不便说出口的动力，则在于帝国政府及其官员对“公行”的勒索日益加强。

这种基金的准确成立时间，说法不一。Frederic Wakeman在《剑桥中国晚清史》中说：“行商为了保护他们自己，于1775年建立一种秘密基金，公所的每个成员要把他贸易利润的十分之一交作基金，在必要时用来应付官吏的勒索。到1780年公所基金才公开并正式规定向外国进口货征收3%的规礼，这是一笔附加税，名义上是要保证行商能偿还外商的欠款。”

遗憾的是，Frederic Wakeman并没有标注出这段论述的史料来源。考察早年的英文著作，这一日期的说法区别很大：

在各种说法中，没有异议的是，这个特殊的“公所基金”，的确是在“公行”定位成型后出现的产物，而其用途一是作为行业保险，二是为了应对政府的勒索。

这笔基金是庞大的，行商们必须缴纳年利润的10%，而外商们则必须缴纳货物价值的3%。这种潜规则，老外们并不喜欢，尽管他们对中国低廉的“正税”赞不绝口。

1793年，在著名的马戛尔尼出使中国时，他的使命之一就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”，这是英国政府第一次向中国政府提出的反腐败要求，但如同他要求自由贸易一样，最后毫无结果。

外商们统计出的“公所基金”用于支付政府勒索的数额，是惊人的。根据1807~1816年的统计，剔除其中的支付外商债款的部分，纯用于政府勒索的是：

其中，1809年的数额之所以庞大，是这年“公所基金”支付了一笔12万两(约合人民币2400万元)的“皇上万寿庆典”赞助款。

这些开支，除了每年5.5万两的“贡价”(“公行”上缴北京的固定规费)之外，大量的都是“军需”“军费”“河工”等。而这些均是正项税费之外的额外负担。

《剑桥晚清史》更是指出：“东印度公司经查明者，在1807年和1813年之间从公所基金中至少公开支出了总额498.8万两银子。”这是一笔更为惊人的数字，相当于年均70万两，当然，其中包括了为行商们代偿外商债款。遗憾的是，《剑桥晚清史》没有提供这个数据的具体出处。

催生行贿基金的制度根源，除了海关制度外，还有财政制度。

清帝国政府并没有完善的预算制度，在“永不加赋”固定了最大宗的田赋之后，财政的任何额外支出，都需要临时的额外课征，而这种缺乏规范的行为，给官僚体系提供了极大的寻租空间。

“额外征课和征收人员的摊派，虽然一向为中国政府的清议所不齿，叫它做‘勒索’或‘聚敛’;但征收方法既然给个人贪污大开方便之门，它就仍旧不失其为中国的制度。”(马士《中华帝国对外交往史》)

财政成为“腐败化制度”的另一个体现，是帝国地方政府的开支，并没有规范财政拨款，而必须由各级行政长官在自己的俸禄中自行解决，这为他们的勒索提供了最为理直气壮的客观理由。

“在西方，征收人员都各有一定的薪俸，也可能对他所征收的款项另给酬金，但一定要由国库核给;并且县行政首长也有一份适当的和足够一切开支的薪俸。中国却不是这样，征收人员和县行政长官都必须设法自给。征收人员虽然自收摊派，但不要错误地以为他所得的税款可以完全放进私囊;为了保全他的地位，他还必须要填满所有他的直接上司们的欲壑，使他的上司们刚巧都能得到那中国意义的所谓“薪俸”。

知县到任之后，必须在他的任内每年一度或数度对他的直接上司，即知府和道台，有所报效，数目的多寡，看缺的肥瘠确定。他更要使省里的权要，即臬台、藩台、巡抚、总督等都能满足欲望，因为他的得缺、留任和升迁都完全取决于他们的喜怒;他也不可忽视大人物们的文案和师爷一类人员，因为这些人都能在他们主人的耳边给他说好话或者说坏话。知府和道台也是这样;粤海关监督和其他优缺也并不是例外。省中的显贵也必须在京师设法巩固他们的地位，他们把得自僚属的一部分赃款也要照例以差不多一定的数额转手奉献给京官、枢臣和宫廷的内侍，如果忽略了其中的任何一人，这人就会设法弄得这个但图自肥的官吏也一个钱都剩不下，或者阻碍他的升迁，甚至对于有利该省的一切建议也多方留难。”(马士《中华帝国对外交往史》)

对于“公所基金”，《剑桥晚清史》认为“是1796年以后席卷中国的社会混乱的标志。在乾隆时代的最后几年，出现了传统王朝衰败的最初迹象……”

“公所基金”作为行贿基金，行贿的对象是官方，而非政府官员个体。对于政府官员的私人孝敬，自然不在基金的支付范围之内，而要由行商们自行解决。一个政权放弃了显规则的正道，却要从潜规则的歧途上聚敛，自然难以避免整个体制乃至全社会的腐败与沉沦。

政府及其官员的需索越来越大，行商和外商们不堪重负。而就在他们疲于奔命的时候，一种利润高昂得足以应对政府勒索的商品适时地出现了，那就是鸦片。

5、鸦片生意的利益链

针对官员私人的“行贿基金”，很快就在葡萄牙统治下的澳门诞生了，并且完全依靠鸦片的支撑。

1820年，澳葡当局专门设立了一个基金，对输入澳门的鸦片每箱征收40银元，专款专用于对大清国领导干部的行贿。根据当时鸦片进口量推算，这一行贿基金每年可收10万银元(约7万两，折合如今1400万元人民币)。

这一基金的管理人，是一位小名叫做“阿西”的广东鸦片贩子叶恒澍。次年(1821年)，叶恒澍因杀人或者雇凶杀人被捕，但在监狱中，为了自保，他揭出了与杀人案无关的大量行贿细节。美国传教士卫三畏在其著作《中国总论》中记载，)叶被捕后，受到了香山官员的刑讯逼供，为了报复，而将行贿基金的事抖了出来;马士认为，叶恒澍坚信把官员们拖进来可以为自己免罪，而向广州府检举揭发(《东印度公司对华贸易编年史》);现代历史学家格林堡则认为，叶是直接向中央揭发的，并且，中央还为此下派了工作组……

无论如何，对官员们受贿信息的掌握，最后保住了叶恒澍的性命——为换取他的沉默，广东当局只能以贩毒罪对他轻判，枷号一月、发近边充军、到达配所后杖一百，丝毫不涉及杀人的重罪。

鸦片贸易与行贿基金之间的关联，至此开始暴露。而此前，鸦片早已悄悄地在“公行”的贸易中开始发挥重大的作用。而且，随着政府勒索加重，鸦片贸易的重要性就越大。

鸦片的厚利与走私的泛滥，与官方公开的禁烟强度成正比。

有学者统计，从乾隆四十五年(1780年)到道光十九年(1839年)，大清中央与地方各级政府，在这60年间总共下发了45道严禁贩运和吸食鸦片的谕旨、文告，旗帜不可不谓鲜明、态度不可不谓坚决，但是，鸦片的进口量及吸食人数却依然急剧攀升，禁令反而成为鸦片贸易和利润率的激素，而公权力因为既可毁灭鸦片贸易，也可为走私鸦片保驾护航，其身价大为提升。

主张放开鸦片贸易的许乃济，对此的见识远比林则徐深刻：“然法令者，胥役棍徒之所借以为利，法愈峻则胥役之贿赂愈丰，棍徒之计谋愈巧”。

外商们对此也有相同的看法：“尽管皇帝会查禁这种贸易，并也会一再严旨重申禁令;尽管总督会恪遵上谕发布告示，总督和粤海关监督也会传谕行商慎遵法令;但是总督、粤海关监督、巡抚、提督、知县以及再往下到那些与衙门略有瓜葛的小人物们，只要他们觉得可以从中取利，对于法令的不断破坏也就熟视无睹了。他们发现在禁令之下，使他们可以得到更多的好处，因为他们不但可以征课更大的数额，而且所征款项丝毫都不必列为税收奏报;这些陋规可以毫不费力就从中国买主处征到。”(马士《中华帝国对外交往史》)

除了从广州的“公所基金”、澳门的“行贿基金”等处间接受益外，负责查缉走私的水师巡船，干脆直接从鸦片走私中受益。两广总督阮元在给中央的报告中坦陈，以缉私为名而从鸦片中分润的，上至副将、守备，下至普通士兵。拿获鸦片之后，他们要么“私卖分赃”，要么“得胜放纵”。

到1826年，猫和老鼠在多年相互试探之后，终于达成了和谐同盟：走私者向缉私者每月缴纳36000两(折合如今720万元人民币)买路钱，缉私者则“放私人口”，为走私护航。这是一笔相当客观的收入，缉私者一年可以获得相当于如今8640万元人民币的保护费——这已经不是贿赂，而是分红了。

在猫鼠同盟中，知名度比较高的是广东水师副将韩肇庆。这位相当于广东海军司令员的高级军官，“专以护私渔利，与南洋船约，每万箱(鸦片)许送数百箱与水师报功，甚或以师船代运进口，于是韩肇庆反以获烟功，保报总兵，赏戴孔雀翎。水师兵人人充紊，而鸦片(走私量)遂至四五万箱矣”。

福建的水师也不落后，“收受陋规，每船得洋银四百圆、六百圆不等”，水师收入“得自粮钠者百之一，得自土规者百之九十九”——缉私者的收入，居然有99%来自走私的分红，也难怪出现了“海口兵弁代藏毒品”的故事，甚至，“夷船之鸦片一时不能进口，往往寄顿于炮台左近”。

马士在《远东国际关系史》中指出，随着大清政府对鸦片的禁令加强，“禁烟造成关税停征，但是却被贿赂代替，而贿赂居然三倍于关税。”

这位深谙大清国情的汉学家说：“用不着说，帝国官吏是贪污的;在违禁品的征课上，他们所干的，正是自从有人懂得那一套以来、中国官场上就一直在干着的那种勾当，也就是能向商人榨取一文便榨取一文。非法贸易的扩张，之所以超过为“公行”垄断权所束缚的合法贸易而驾凌其上，正是广州和沿海口岸官吏们卖放的直接结果。一面使这种贸易扩张，而一面又把禁令列诸法典，以备不时之需。这对有关的官吏们是有经济上的好处的。”行贿基金的润滑作用十分显著，“一等交涉停当，各方面的眼睛就立即都闭起来了，甚至连在走私船只边上的缉私艇上官员也不例外。”

此后，随着鸦片走私规模的不断扩大，猫鼠游戏也在不断升级。广东地方官员经常占据道德高地和权力优势，推动对鸦片贸易的更严格管制，从而拉高权力寻租的价码。而其中最为重要的制度设计，就是把行商和“公行”推向第一线，让他们作为反鸦片走私的第一责任人，政府因此得以规避了缉私的义务，而享受弹性监管的好处，既可以高调打击走私，抬高“寻租”的行情，又不必亲自动手，且可以随时推卸责任。

6、禁烟幕后的推手

在几次被“钓鱼执法”后，忍无可忍的行商们，在1821年向外商们发出书面警告：停泊在黄埔水面上的鸦片走私船只必须即刻退出，否则“公行”只能提请官方强力介入;今后只有出具不装载鸦片的“甘结”(保证书)，“公行”才能对外商的商船予以担保。而“公行”的担保，是外商在华进行贸易的通行证，没有担保，一切贸易都是非法的。

外商们开始还置若罔闻，“公行”商人却绝不敢再与官府玩游戏，他们主动向官方举报了涉及鸦片走私的4艘外籍商船，其中英国商船3艘、美国商船1艘。官方随即对这4艘船予以强制驱逐。4艘船被迫退到了当时被当做“外海”的伶仃洋，并在那里继续进行鸦片批发交易。

从这一天开始，中国的鸦片贸易进入了所谓的“伶仃洋时代”，一直延续到鸦片战争爆发。

而“伶仃洋时代”的最大变化，就是行商们在鸦片走私中的中介作用大大下降，这导致了官商勾兑程序的巨大变化——外商们越过了华商，直接与官府开始勾兑，用马士的说法，这“大大提高了行贿的效率”。

马士将鸦片走私的“伶仃洋”时代，分为3段。第一阶段，从1821~1828年，伶仃洋逐渐形成鸦片集散中心，外商开始直接面向终端渠道批发鸦片，原先的中介者行商们日渐推出，鸦片的走私量从1811~1821年的年均4494箱，增加到1821~1828年的年均9708箱。

1828~1835年，是“伶仃洋”时代的第二阶段。在两广总督于1828年颁布了更为严格的禁烟令后，鸦片交易市场再度向北扩张，到了闽粤交界的南澳。这一时期，鸦片的走私进口量猛增到了年均18712箱。

自1835年到鸦片战争爆发的1839年，“伶仃洋时代”进入全盛时期。精简了行商这一中间环节后，外商们的利润大大提升。鸦片走私大干快上，年均进口量达到了30000箱。

在“伶仃洋时代”，在广州经商的外商们，因为原先的“硬通货”鸦片被禁，无法以货易货，只能将在伶仃洋销售鸦片后的白银，带到广州采购回程的中国商品，多了道程序。但这一来，他们在广州的交易就成了纯粹的采购，而没有把柄可抓。

一个“干净”的商人，对一个期待“不干净”的官员来说，就是一笔损失——广州的官员们少了巨大的灰色收入。同时，因为都在外海进行交易，并与中国的消费终端日渐实现了无缝对接，外商们开始不再将大清国的缉私干部当干部看了，这大大激怒了这批既得利益者。

既得利益的沦丧，令广东的官员们开始真的痛恨起鸦片贸易了，并试图惩罚那些破坏潜规则的人。“现在，外国走私商们把这张从非法贸易征集非法陋规的网撇开了，官吏们体会到他们所贪图的那部分好处竟被掠夺了，他们过去就是因为有这份好处，才愿意闭着眼睛不管的;于是一个用一场奏折、谕旨、告示、命令和弹压等为武器的战争开始了。”(马士《中华帝国对外交往史》)

主张禁烟的林则徐等，突然发现自己赢得了体制内同僚们前所未有的支持，尽管那些同僚很长时间都从鸦片走私中分得巨大的红利。而后世的读史人，也往往想不到，被爱国口号包装的反鸦片斗争中，还有着难以言说的利益博弈。

鸦片战争前，清帝国的腐败就已经名扬全球，但即便是西方人也意识到，这与其说是中国人身上没有流淌着道德的血液，莫如说是制度性缺失带来的“技术”层面的问题。

帝国海关除了被赋予过多的政治使命外，也成为最高领导核心(皇帝)彰显自己私心的标志，并因此将“潜规则”作为主流;而帝国财政制度的落后，导致“苛敛”与勒索成为官僚体系、尤其是地方政府维持正常运转的“潜规则”。

当“潜规则”成为体制主流后，官僚基层“搭便车”勒索便成为常态，所有的政策都被异化为寻租工具，而这又大大地挤占了行商和外商的空间，令经济领域也同样被“潜规则”占据;最后，“腐败化的制度”也就催生了诸如行贿基金这样的“制度化的腐败”工具，并加速了整个体制、乃至整个社会的整体腐败和沉沦。

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